Ao reservarmos um tempo para a leitura da Lei Complementar 101/2000, um dos pontos que nos trará dúvidas será logo em seu início, nos artigos 16 e 17. Quando iniciamos o capítulo IV, seção I, que trata da geração da despesa pública, temos três artigos, a saber: 15, 16 e 17, que deixam os contadores e planejadores de "cabelo em pé".
Recentemente um contador me questionou sobre este impacto: o que ele deve demonstrar e como montá-lo. A resposta não é tão simples como ele espera. Hoje, praticamente é impossível estabelecermos um modelo padrão, devido a grande variedade das despesas públicas. Se tentássemos, logo veríamos que um modelo que atenderia um tipo de despesa deixariam lacunas para outro tipo. Para termos uma idéia da dificuldade da implantação de um modelo, os grupos técnicos da STN estão discutindo esse assunto nesse momento, procurando uma forma de padronização.
Vejamos o texto destes artigos, antes de nos aprofundarmos mais no assunto.
"Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17."
No primeiro artigo, nenhuma surpresa: o aumento da despesa que não atender os artigos 16 e 17 são lesivas ao patrimônio público, sendo irregulares.
"Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1° Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;
II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.
§ 2° A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas.
§ 3° Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4° As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;
II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição."
Este artigo inicia seu texto com acessórios obrigatórios ao aumento da despesa. Este aumento pode ser devido a criação de uma nova ação ou seu aperfeiçoamento e expansão. As despesas obrigatórias de cárater continuado (DOCC) não se enquadram neste artigo. É o artigo 17 que especifica sobre elas.
Em seu primeiro inciso, é definido o estudo de impacto do exercício que receberá o aumento da despesa e os dois posteriores. Este inciso gera dúvidas aos orçamentistas e contabilistas públicos pois não existe um modelo federal ou estadual padronizado, como dito anteriormente.
Desta forma, é importante entendermos a motivação deste acessório para o elaborarmos de uma forma clara e inteligível. No primeiro parágrafo, temos a adequação da despesa com o orçamento. Então, este estudo de impacto deve listar quais as despesas orçamentárias são objetos do documento, descrevendo sua funcional programática completa e os valores disponíveis no orçamento atual e os novos valores, após o aumento das despesas.
Ainda no primeiro parágrafo, temos a referencia a compatibilidade entre as demais peças de planejamento: PPA e LDO. O estudo de impacto deverá demonstrar a compatibilidade e contrastar as metas fisicas e fiscais existentes atualmente nas peças com o novo valor. Desta forma, demonstramos as alterações em metas físicas, situação que s tribunais de contas vem acompanhando cada vez mais minunciosamente.
Deverá compor, também, este estudo, a metodologia de cálculo utilizada em sua elaboração, para que o leitor não tenha dúvidas sobre os valores utilizados. Esta obrigação encontra-se no 2° parágrafo.
Destacamos, também, que deve compor o estudo a declaração do ordenador das despesas envolvidas, dando ciência de seu conhecimento onde o aumento tem uma adequação financeira e orçamentária e total compatibilidade com as peças de planejamento. Conforme mostra o artigo, as despesas consideradas irrelevantes não necessitam deste estudo. Para definirmos quais despesas se enquadram como irrelevantes, basta buscar o artigo na LDO atual onde define esse tipo de despesa.
Por último, apesar de não estar mencionado na legislação, temos que considerar o impacto deste aumento nos acompanhamentos periódicos, tais como os gastos próprios com ensino e saúde, os com o FUNDEB, a dívida do município, entre outras. Este acompanhamento evitará surpresas desagradáveis ao final do exercício.
Para as despesas de caráter continuado, temos o artigo 17 que traça orientações sobre seu aumento:
"Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
§ 1° Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
§ 2° Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.
§ 3° Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 4° A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
§ 5° A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.
§ 6° O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.
§ 7° Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado."
O artigo define que as despesas obrigatórias de caráter continuado (DOCC) deverão receber um estudo preliminar para, no mínimo, os próximos dois exercícios financeiros. Podemos usar como exemplo a criação por lei municipal de um auxílio funeral, onde a população de baixa renda passará a ter direito a esse benefício. Como condição para a criação deste benefício, caberá ao prefeito determinar o estudo do impacto conforme o artigo 17.
Em seu primeiro parágrafo, ele fixa a obrigatoriedade do estudo que comentamos acima. Além disso, deve demonstrar a origem dos recursos a serem utilizados. Também, da mesma forma anterior, deve demonstrar o impacto nas metas fisicas e fiscais, definidos nas demais peças de planejamento. Caso o impacto exista, deve demonstrar qual a solução adotada para o equilíbrio: aumento da receita e redução da despesa. No paragrafo 3° mostra as formas do aumento de receita.
Mais uma vez este artigo demonstra que deve compor as metodologias de cálculo no estudo de impacto e a demonstração de compatibilidade entre as demais peças de planejamento.
Por último, as despesas destinadas ao serviço da dívida e reajustamento de pessoal não se enquandram neste artigo.
Apesar das dúvidas e da não existência de um modelo padrão, os contadores públicos tem plenas condições de elaborar um documento com qualidade. O importante é que a estimativa possa ser compreendida por pessoas que não sejam tecnicamente ligadas à contabilidade pública.
A compreensão desses relatórios é o que almeja a norma contábil quando ela cita a instrumentalização do controle social.
